Dall’agglomerazione alla conurbazione, le città possono formarsi in modi diversi. Londra, Bruxelles e Sydney mostrano tre percorsi utili per leggere la Valbelluna.
Non esiste un momento preciso nel quale un insieme di case, attività economiche e infrastrutture diventa una città. Esistono naturalmente fondazioni, atti amministrativi e confini, ma nella maggior parte dei casi la storia urbana procede in modo meno ordinato. Le persone si concentrano attorno a un mercato o a un porto, le imprese seguono le infrastrutture, nuovi quartieri incorporano villaggi precedentemente autonomi, il mercato del lavoro si allarga. Solo successivamente le istituzioni cercano una scala adatta a governare quello che nel frattempo è diventato un unico sistema.
La letteratura economica e urbanistica consente di distinguere almeno sei meccanismi che, nella realtà, tendono spesso a sovrapporsi.
Un primo processo è quello dell’agglomerazione spontanea attorno a un nodo economico. Alfred Marshall aveva già osservato alla fine dell’Ottocento i vantaggi prodotti dalla concentrazione geografica di imprese e lavoratori; un secolo dopo Paul Krugman e la nuova geografia economica hanno spiegato come economie di scala, dimensione dei mercati e costi di trasporto possano alimentare ulteriormente questa concentrazione.[1] Chicago ne rappresenta un esempio particolarmente evidente: la posizione tra i Grandi Laghi, le ferrovie e le grandi aree agricole americane ne fece nell’Ottocento un nodo commerciale e logistico attorno al quale la città crebbe rapidamente.
Un secondo percorso passa attraverso la specializzazione industriale. La concentrazione delle imprese genera fornitori, mercato del lavoro specializzato, circolazione delle conoscenze e servizi dedicati. Duranton e Puga hanno riassunto questi vantaggi nei meccanismi di sharing, matching and learning: condivisione di risorse, facilità di incontro tra imprese e lavoratori, produzione e diffusione della conoscenza.[2] Manchester, cresciuta con gli opifici tessili durante la rivoluzione industriale, è uno dei casi storici più conosciuti.
Ci sono poi città che nascono da una decisione pubblica. Nelle città pianificate, la funzione precede almeno in parte l’agglomerazione. Brasília, inaugurata nel 1960 per diventare la nuova capitale brasiliana, ne costituisce l’esempio più radicale del Novecento.[3] Anche Canberra appartiene a questa famiglia: scelta come sede della capitale federale australiana per comporre anche la rivalità tra Sydney e Melbourne, venne pianificata dopo il concorso internazionale vinto nel 1912 da Walter Burley Griffin. In entrambi i casi una decisione politica ha creato il presupposto della città, mentre popolazione, funzioni economiche e servizi sono stati sviluppati di conseguenza.
Un quarto meccanismo riguarda la suburbanizzazione. All’aumentare dei redditi e della mobilità, abitazioni e attività possono allontanarsi dal nucleo originario pur continuando a dipendere dal medesimo mercato urbano. I modelli sviluppati da William Alonso, Edwin Mills e Richard Muth hanno mostrato il rapporto tra costo del suolo, accessibilità e localizzazione delle famiglie e delle attività.[4] Los Angeles, cresciuta attraverso un tessuto molto esteso sostenuto prima dalle reti tranviarie e poi soprattutto dall’automobile e dalle autostrade, ne è uno degli esempi più riconoscibili.
Un altro percorso è la conurbazione, termine introdotto da Patrick Geddes all’inizio del Novecento per descrivere territori nei quali più centri precedentemente distinti crescono fino a formare una realtà urbana integrata.[5] In questo caso non esiste necessariamente una città che ingloba le altre. Può formarsi piuttosto una struttura policentrica nella quale i diversi nuclei continuano a essere riconoscibili. La Ruhr tedesca, con Dortmund, Essen, Duisburg, Bochum e gli altri centri industriali collegati tra loro, costituisce probabilmente l’esempio europeo più evidente.
Infine, può accadere che l’integrazione economica e sociale preceda quella amministrativa. Mercato del lavoro, trasporti e servizi producono una città funzionale che continua per qualche tempo a essere governata da enti distinti. Le istituzioni possono allora reagire con fusioni, governi metropolitani o trasferimenti di competenze a un organismo sovracomunale. Toronto, dove nel 1998 sei municipalità e il precedente livello metropolitano furono riuniti nella nuova City of Toronto, rappresenta un caso molto studiato anche perché ha mostrato insieme possibilità e limiti delle fusioni municipali.[6]
Queste categorie non sono alternative. Quasi tutte le grandi città sono il prodotto di più meccanismi che si succedono o si combinano nel tempo. È proprio questa sovrapposizione a rendere interessante il confronto con un territorio che città, almeno nel senso tradizionale del termine, ancora non è.
La Valbelluna e la città che si forma per integrazione
Per la Valbelluna, i modelli più interessanti non sembrano quindi quello della città fondata da zero né quello della semplice espansione di Belluno. Il riferimento teorico più vicino è piuttosto una combinazione di conurbazione policentrica, integrazione funzionale e successiva integrazione istituzionale. Quindi comuni diversi, municipi che restano separati e riconoscibili nella loro fondazione e nelle rispettive identità. Mercato del lavoro, servizi di rete, infrastrutture, relazioni economiche, culturali e sportive sono invece gli elementi che li trasformano progressivamente in un unico sistema urbano.
In questo contesto abbiamo scelto di esaminare brevemente lo sviluppo di tre città, Londra, Bruxelles e Sydney, in cui abbiamo trovato diverse similitudini con il caso bellunese, ad eccezione, ovviamente della scala e della dimensione. La capitale inglese, il centro delle istituzioni europee e la più grande città dell’Oceania sono però interessanti perché permettono di isolare tre meccanismi diversi. A Londra l’espansione ha progressivamente saldato centri e villaggi precedentemente autonomi, con le istituzioni costrette a inseguire la crescita della città. Bruxelles ha conservato una forte frammentazione municipale costruendo sopra i comuni un livello politico competente sulle questioni di scala urbana, favorito dalle dimensioni cittadine, tutto sommato contenute. Sydney, infine, mostra come una grande area urbana possa funzionare senza coincidere con un unico comune, a patto che alcune scelte strategiche vengano affrontate ad un livello politico e amministrativo superiore.
Londra, una città cresciuta incorporando altre città
Londra non è stata progettata come la città che conosciamo oggi. La sua forma contemporanea è il risultato di quasi duemila anni di stratificazioni.
Il primo grande nucleo urbano fu Londinium, fondato dai Romani negli anni immediatamente successivi alla conquista della Britannia iniziata nel 43 d.C. La posizione rispondeva a una logica insieme commerciale e infrastrutturale: il Tamigi era navigabile dalle navi provenienti dal Mare del Nord e, nello stesso tempo, in quell’area poteva essere attraversato con relativa facilità. Porto, ponte e rete stradale trasformarono rapidamente Londinium in uno dei principali centri economici e amministrativi della Britannia romana.[7]
Dopo la fine dell’amministrazione romana, l’antico centro murato perse popolazione e, in età anglosassone, un nuovo insediamento commerciale conosciuto come Lundenwic si sviluppò più a ovest, nell’area compresa approssimativamente tra l’attuale Strand e Covent Garden. Alla fine del IX secolo, con la riorganizzazione difensiva promossa da Alfredo il Grande, l’insediamento tornò progressivamente entro le antiche mura romane.
Nel frattempo un altro polo si sviluppava ancora più a occidente. Westminster, cresciuta intorno all’abbazia e successivamente alla presenza della monarchia e delle istituzioni politiche, rimase a lungo distinta dalla City of London. Per secoli Londra ebbe dunque due nuclei con funzioni differenti: la City commerciale, mercantile e finanziaria e Westminster politico e amministrativo.
L’espansione urbana finì lentamente per riempire lo spazio che li separava. Poi superò entrambi.
Tra Settecento e Ottocento la crescita demografica, il porto, il commercio imperiale e soprattutto le nuove infrastrutture di trasporto ampliarono enormemente il bacino urbano. La ferrovia rese possibile abitare a distanze prima incompatibili con gli spostamenti quotidiani. Quartieri oggi percepiti come parti della città — da Kensington a Chelsea, da Hampstead a Greenwich — si svilupparono a partire da insediamenti che avevano avuto una propria storia e spesso una propria amministrazione autonoma.
La città fisica e funzionale si espanse prima che esistesse un governo equivalente alla sua nuova dimensione.
Per buona parte dell’Ottocento le questioni di carattere metropolitano dovettero essere affrontate attraverso una molteplicità di organismi. La necessità di gestire fognature, viabilità e altre grandi infrastrutture contribuì alla creazione nel 1855 del Metropolitan Board of Works. Soltanto nel 1889 nacque il London County Council, primo governo locale elettivo competente su una parte consistente della metropoli.
Ma la crescita non si fermò a quel perimetro e proseguì inarrestabile nel corso del nuovo secolo tanto che nel 1965 venne istituita la Greater London, incorporando aree che ormai facevano parte della città funzionale ma si trovavano fuori dalla vecchia County of London. Il nuovo Greater London Council operò fino al 1986. Dopo una fase priva di un’autorità metropolitana elettiva, nel 2000 entrò in funzione la Greater London Authority, con un sindaco eletto direttamente e la rispettiva London Assembly.
L’assetto contemporaneo mantiene però un carattere fortemente policentrico. Greater London è suddivisa in 32 boroughs, ai quali si aggiunge la City of London, che conserva un ordinamento particolare. I borough amministrano gran parte dei servizi locali; il Mayor of London e la Greater London Authority esercitano invece funzioni strategiche su materie che hanno senso alla scala dell’intera metropoli, tra cui trasporti e pianificazione territoriale.
Forse proprio per la necessità di trovare periodicamente un equilibrio tra la dimensione reale e il livello amministrativo a Londra la politica ha sovrapposto scala globale e metropolitana evitando il prevalere dell’una sull’altra.
Bruxelles, diciannove comuni e una sola regione urbana
Il percorso di Bruxelles è diverso perché la crescita della città non ha prodotto l’assorbimento amministrativo dei comuni circostanti nella stessa misura osservata altrove.
Anche in questo caso conviene essere prudenti con le date di fondazione. La tradizione attribuisce alla Bruxelles medievale origini molto precise alla fine del X secolo, ma la ricostruzione storica è più complessa. Quello che appare più chiaramente è lo sviluppo di un insediamento favorito dalla posizione lungo la Senne e dalle vie commerciali che collegavano l’area fiamminga con il Brabante e, più in generale, con le reti economiche dell’Europa nord-occidentale.[8]
Alla funzione commerciale si sovrappose progressivamente quella politica. Bruxelles acquistò peso nel Ducato di Brabante e, durante il periodo borgognone e successivamente asburgico, la presenza della corte e delle istituzioni ne rafforzò la funzione amministrativa.
Con la nascita del Belgio indipendente nel 1830, Bruxelles divenne capitale dello Stato. Da quel momento crescita amministrativa, sviluppo industriale, ferrovie e incremento della popolazione accelerarono l’espansione oltre la città storica.
Quella che comunemente chiamiamo Bruxelles non coincide amministrativamente con la Ville de Bruxelles, che rappresenta soltanto una parte dell’agglomerazione, il nucleo centrale racchiuso nell’area identificata con il Pentagone, corrispondente approssimativamente allo spazio interno alle antiche mura. Attorno si svilupparono rapidamente comuni come Schaerbeek, Saint-Gilles, Ixelles, Anderlecht, Molenbeek e altri centri che diventarono progressivamente parti dello stesso tessuto urbano senza tuttavia cessare di essere municipalità autonome.
Nel corso del Novecento, il tessuto urbano ha progressivamente connesso le municipalità in un’espansione che dall’esterno ha guardato verso il centro, in direzione del Pentagone. Tanto che negli anni Ottanta le autorità presero atto della necessità di costituire un livello amministrativo superiore per governare problemi e questioni comuni a tutte e 19 le municipalità. Nel 1989 nasce la Regione di Bruxelles-Capitale, una delle tre Regioni che compongono lo Stato federale belga. Al suo interno continuano a esistere 19 comuni, ciascuno con un proprio consiglio e un proprio sindaco.
Il livello regionale dispone a sua volta di un Parlamento e di un Governo e gestisce materie che richiedono una prospettiva estesa all’intero spazio urbano, tra cui pianificazione territoriale, mobilità, ambiente, abitazione, economia e occupazione. Su questo sistema si innesta inoltre la particolare architettura federale belga e il ruolo delle Comunità linguistiche nelle competenze legate alle persone.
Bruxelles costituisce così un esempio particolarmente interessante di separazione tra identità municipale e governo dell’area urbana. Non è stato necessario trasformare Anderlecht, Ixelles o Schaerbeek in semplici quartieri del Comune di Bruxelles per riconoscere che mobilità, territorio, economia e politiche urbane richiedevano una dimensione superiore.
Il modello produce anche complessità. La presenza contemporanea di comuni, Regione, Stato federale e istituzioni comunitarie può generare sovrapposizioni e problemi di coordinamento. È proprio questo limite a rendere il caso istruttivo: creare un livello sovracomunale è utile solo nella misura in cui competenze e responsabilità risultano sufficientemente chiare.
La città si è unificata fisicamente e funzionalmente molto più di quanto si sia unificata amministrativamente, e la risposta è stata la costruzione di una sovrastruttura istituzionale, un governo regionale sopra le municipalità, le quali hanno mantenuto la propria identità politica e molta autonomia, per esempio in materia fiscale.
Sydney, una metropoli costruita dal porto e dalla mobilità
Anche Sydney può essere definita una città fondata, ma appartiene a una categoria diversa da Canberra. Canberra nasce perché la neonata federazione australiana nel patto costitutivo del 1901 decide di costruire una capitale per comporre la rivalità tra Melbourne e Sydney. Quest’ultima fu fondata invece come insediamento coloniale e penale.
Nel gennaio del 1788 la First Fleet guidata da Arthur Phillip arrivò con il compito di fondare una colonia penale britannica nel New South Wales. Botany Bay, indicata inizialmente come sede dell’insediamento, venne considerata poco adatta. Phillip si spostò quindi a Port Jackson e scelse Sydney Cove.
Ancora una volta la geografia fu determinante. Il grande porto naturale offriva riparo alle navi e permetteva alla colonia di mantenere collegamenti marittimi. L’insediamento nacque contemporaneamente come sede del potere coloniale, porto e centro della nuova economia.
Per diversi decenni Sydney rimase fortemente condizionata dalla natura penale della colonia. Nel corso dell’Ottocento, con la crescita dell’immigrazione libera e dell’economia commerciale, la città cambiò progressivamente carattere. Il porto, il commercio della lana, la crescita della popolazione e, dalla metà del secolo, gli effetti economici delle corse all’oro australiane contribuirono ad accelerarne lo sviluppo.[9]
La successiva espansione dipese in misura crescente dalla costruzione della rete ferroviaria verso l’interno, dei collegamenti marittimi con i traghetti tra le decine di baie del Parramatta River e con l’estensione della rete tranviaria. I trasporti consentirono alla popolazione di vivere sempre più lontano dal centro pur mantenendo relazioni quotidiane con esso. Nel Novecento la diffusione dell’automobile rafforzò ulteriormente questa tendenza. La Sydney contemporanea è il risultato di questa progressiva dilatazione del mercato urbano lungo un territorio vastissimo. Dalle spiagge di Cogee, affacciate sull’Oceano Pacifico a Faulconbridge – di fatto alle pendici delle Blue Mountains – corrono in linea d’aria più di 70 chilometri.
Il Sydney Harbour Bridge, inaugurato nel 1932, rappresenta anche simbolicamente questo processo: collegare in modo stabile le due sponde significava allargare la città effettivamente accessibile attraverso gli spostamenti quotidiani.
Nel tempo sono cresciuti anche poli differenti dal centro storico. Il risultato è una metropoli estesa e sempre più policentrica nella quale la City of Sydney rappresenta soltanto una parte relativamente piccola dell’area urbanizzata. Non esiste infatti un comune unico coincidente con l’intera metropoli. Greater Sydney è composta da numerose local government areas, ciascuna dotata del proprio consiglio locale. La City of Sydney amministra il centro e alcuni quartieri circostanti, non l’intero sistema urbano.
Le grandi politiche di scala metropolitana dipendono invece in misura rilevante dal Governo del New South Wales, soprattutto per pianificazione territoriale, trasporto pubblico e grandi infrastrutture. La struttura istituzionale è stata modificata più volte e il governo statale ha sperimentato anche organismi specificamente dedicati alla pianificazione metropolitana; il dato stabile è però la separazione tra governi locali e funzioni strategiche di area vasta.
Sydney dimostra così che una città funzionale può essere molto più grande della città amministrativa. L’integrazione non deriva dalla fusione dei municipi ma dalle infrastrutture, dal mercato del lavoro e dalla presenza di una scala di governo superiore capace di intervenire sulle principali reti metropolitane.
È un modello che presenta a sua volta problemi. La distanza tra responsabilità statali e locali può generare conflitti sulla pianificazione, sull’uso del suolo o sulle infrastrutture. Ma evita che la necessità di una strategia metropolitana imponga necessariamente la cancellazione delle amministrazioni locali.
Tre città, tre percorsi differenti
Londra, Bruxelles e Sydney sono città troppo grandi e troppo diverse dalla Valbelluna perché abbia senso cercare analogie dimensionali. Il confronto diventa invece interessante quando si osservano i processi attraverso i quali sono riuscite a costituire la dimensione urbana e la rispettiva forma di governo amministrativo.
Londra suggerisce che il confine di una città può cambiare molte volte e che le istituzioni tendono spesso a inseguire una realtà economica e sociale che le ha già superate. Villaggi e centri distinti sono stati progressivamente collegati dalla crescita edilizia, dalla mobilità e dal mercato del lavoro; soltanto in seguito sono comparsi livelli di governo capaci di affrontare insieme infrastrutture e pianificazione. Il parallelismo con la Valbelluna non riguarda naturalmente l’urbanizzazione continua, ma la possibilità che la dimensione funzionale preceda quella amministrativa.
Bruxelles offre un’indicazione differente e forse ancora più vicina al problema istituzionale. Una città può diventare sostanzialmente unitaria senza obbligare tutti i comuni che la compongono a scomparire. I diciannove municipi mantengono rappresentanza politica e identità, mentre una Regione comune governa una parte delle funzioni strategiche. Il paragone mette contemporaneamente in evidenza il vantaggio e il rischio del modello: si può separare la prossimità dal governo di area vasta, ma occorre evitare sovrapposizioni e responsabilità troppo frammentate.
Sydney mostra infine il ruolo delle infrastrutture. La sua espansione è stata resa possibile dalla capacità di aumentare progressivamente la distanza entro la quale una persona poteva abitare mantenendo accessibile il mercato del lavoro e i servizi della città. Non sono stati i confini amministrativi a costruire la metropoli, ma ferrovie, traghetti, strade e successivamente una pianificazione operata a una scala superiore a quella dei singoli governi locali.
Per la Valbelluna i tre percorsi suggeriscono una lettura comune. Una città non deve necessariamente nascere da un atto costitutivo. Può formarsi perché aumenta progressivamente la densità delle relazioni tra territori che continuano ad avere identità distinte. Può accadere attraverso il lavoro, la mobilità, i servizi, le imprese e le infrastrutture molto prima di un intervento che ne modifichi i confini.
Belluno, Feltre, Sedico, Borgo Valbelluna, Longarone, l’Alpago e il Basso Feltrino non hanno bisogno di trasformarsi in un unico spazio edificato per appartenere allo stesso sistema urbano. Né la nascita di un sistema comune richiede necessariamente che tutti i municipi si fondano in un unica unità amministrativa.
Londra mostra che le istituzioni possono adattarsi a una città che è già cresciuta. Bruxelles che più comuni possono condividere un governo strategico. Sydney che trasporti e accessibilità possono trasformare una grande distanza geografica in uno spazio quotidiano comune.
Le tre esperienze conducono però anche allo stesso interrogativo. Quando mercato del lavoro, mobilità, servizi e attività economiche assumono una scala più ampia di quella delle amministrazioni che li governano, a quale livello devono essere prese le decisioni che riguardano tutti?
È probabilmente questa, più ancora del numero dei comuni, la questione posta dalla Città della Valbelluna. La storia urbana non indica una forma amministrativa obbligata. Mostra però con una certa continuità che, quando nasce una città funzionale, prima o poi emerge anche la necessità di costruire istituzioni adeguate alla sua scala.
Fonti e bibliografia
[1] Alfred Marshall, Principles of Economics, Macmillan, 1890; Paul Krugman, «Increasing Returns and Economic Geography», Journal of Political Economy, vol. 99, n. 3, 1991; Masahisa Fujita, Paul Krugman e Anthony J. Venables, The Spatial Economy: Cities, Regions, and International Trade, MIT Press, 1999.
[2] Gilles Duranton e Diego Puga, «Micro-foundations of Urban Agglomeration Economies», in J. Vernon Henderson e Jacques-François Thisse (a cura di), Handbook of Regional and Urban Economics, vol. 4, Elsevier, 2004.
[3] James Holston, The Modernist City: An Anthropological Critique of Brasília, University of Chicago Press, 1989. Per Canberra: Robert Freestone, Designing Australia’s Cities: Culture, Commerce and the City Beautiful, 1900–1930, UNSW Press, 2007; Peter Hall, Cities of Tomorrow, Blackwell, varie edizioni.
[4] William Alonso, Location and Land Use, Harvard University Press, 1964; Edwin S. Mills, «An Aggregative Model of Resource Allocation in a Metropolitan Area», American Economic Review, 1967; Richard F. Muth, Cities and Housing, University of Chicago Press, 1969.
[5] Patrick Geddes, Cities in Evolution, Williams & Norgate, 1915; Peter Hall e Kathy Pain (a cura di), The Polycentric Metropolis: Learning from Mega-City Regions in Europe, Earthscan, 2006.
[6] Andrew Sancton, Merger Mania: The Assault on Local Government, McGill-Queen’s University Press, 2000; Enid Slack e Richard M. Bird, Merging Municipalities: Is Bigger Better?, Institute on Municipal Finance and Governance, University of Toronto, 2013.
[7] Per Londra: Derek Keene, contributi sulla Londra medievale in D.M. Palliser (a cura di), The Cambridge Urban History of Britain, vol. I, Cambridge University Press, 2000; Peter Clark (a cura di), The Cambridge Urban History of Britain, vol. II, Cambridge University Press, 2000; Martin Daunton (a cura di), The Cambridge Urban History of Britain, vol. III, Cambridge University Press, 2000. Per l’assetto amministrativo: London Government Act 1963 e Greater London Authority Act 1999.
[8] Per il quadro storico di Bruxelles: Paul M. Hohenberg e Lynn Hollen Lees, The Making of Urban Europe, 1000–1994, Harvard University Press, 1995; documentazione istituzionale della Région de Bruxelles-Capitale per l’assetto regionale e i 19 comuni.
[9] Paul Ashton, The Accidental City: Planning Sydney since 1788, Hale & Iremonger, 1993; Peter Spearritt, Sydney’s Century: A History, UNSW Press, 2000; Robert Freestone, studi sulla storia della pianificazione urbana australiana. Per l’assetto amministrativo, documentazione del New South Wales Government e dei governi locali di Greater Sydney.