Negli anni il dibattito veneto sulla dimensione metropolitana ha prodotto scenari molto diversi: dalla Città metropolitana di Venezia alla città lineare Padova-Venezia, dal triangolo Padova-Treviso-Venezia a una piattaforma più ampia comprendente anche Vicenza, fino all’ipotesi di due sistemi metropolitani, uno centro-veneto e uno imperniato su Verona e il Garda. Un filo comune attraversa queste proposte: la difficoltà di far coincidere i confini amministrativi con un territorio fatto di relazioni economiche, mobilità e insediamenti che da tempo funzionano a una scala più ampia.
Quella distesa di luci che inonda quasi d’improvviso l’automobilista nella discesa notturna dal Fadalto ha da tempo suggestionato scrittori, urbanisti e politici nel paragonare la densità della pianura veneta a Los Angeles. Attraversare il crinale delle colline tra Vittorio Veneto e Conegliano è un po’ come percorrere Mulholland drive, la strada da cui la città si srotola per decine di chilometri fino all’oceano. Come la metropoli californiana, anche l’area centrale del Veneto è caratterizzata da un’antropizzazione diffusa e da un sistema di tanti centri, alcuni dei quali si potrebbero definire nodi – corrispondenti grosso modo con le città capoluogo. Come Los Angeles dove le funzioni sono sparse tra il mare e le colline, i campi di Orange County e il centro, tra Pasadena e Santa Monica, anche il Veneto è caratterizzato da un policentrismo che non riduttivamente ricondurre al mero campanilismo.
Il punto di partenza, infatti, è l’assenza di un’unica città dominante, sul modello di Milano o Roma, e la presenza di un sistema urbano policentrico. Venezia, Padova, Treviso, Vicenza e Verona costituiscono polarità distinte ma sostanzialmente equivalenti e relativamente vicine, immerse in un territorio densamente urbanizzato e attraversato da relazioni economiche e infrastrutturali che spesso superano i confini comunali e provinciali.
È proprio da questa peculiarità che, nel corso degli anni, sono nate ipotesi differenti e talvolta concorrenti. Non tutte le iniziative esaminate nei documenti hanno avuto la forma di un progetto istituzionale vero e proprio: accanto agli interventi legislativi si trovano studi territoriali, accordi di cooperazione, scenari di pianificazione e proposte di riassetto amministrativo. Nel loro insieme, però, permettono di ricostruire l’evoluzione di una domanda rimasta sostanzialmente costante: quale scala territoriale è più adatta a governare il Veneto urbano?
Da Venezia all’idea di una regione urbana più vasta
Un primo riferimento istituzionale risale alla legge 142 del 1990, che inseriva Venezia fra le aree metropolitane italiane e considerava parte dell’area anche i comuni legati al capoluogo da rapporti di stretta integrazione economica, sociale, culturale e territoriale. Il rapporto OCSE del 2010 ricorda inoltre che una prima delimitazione dell’area metropolitana veneziana venne introdotta con la legge regionale 36 del 1993, anche se si trattava di un territorio molto più ristretto di quello che sarebbe stato successivamente preso in considerazione dagli studi sulla city-region.
Il problema, infatti, cominciava già a spostarsi dal riconoscimento amministrativo di Venezia alla comprensione di una realtà funzionale più larga.
Un passaggio significativo si ebbe nel 2007, quando Venezia e Padova sottoscrissero un protocollo d’intesa finalizzato a sviluppare politiche su scala metropolitana, valorizzando le complementarità economiche fra le due città e rafforzandone i collegamenti funzionali. Il rapporto OCSE colloca questo accordo all’interno di una tendenza più generale alla cooperazione intercomunale, insieme alle Intese programmatiche d’area e ad altre esperienze di pianificazione condivisa.
È però con lo studio avviato dall’OCSE nel 2008 che la questione compie un evidente cambio di scala. L’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico propose al Comune di Venezia, alla Fondazione di Venezia e alla Venice International University, con l’assenso del Governo italiano, una Territorial Review analoga a quelle realizzate nelle principali regioni metropolitane dei Paesi aderenti all’organizzazione. Il lavoro si sviluppò attraverso missioni nel 2009 e venne discusso e approvato a Parigi nel dicembre dello stesso anno.
Il dato decisivo è la dimensione territoriale scelta dallo studio: la Venice city-region non coincideva con Venezia né con la sua provincia, ma comprendeva l’intero territorio delle province di Venezia, Padova e Treviso. Si trattava, nei dati utilizzati dall’OCSE, di circa 2,56 milioni di abitanti distribuiti su 6.575 chilometri quadrati.
La scelta non era soltanto statistica. Secondo il team dell’Università Ca’ Foscari di Venezia guidato da Stefano Micelli che ha eseguito la ricerca, l’area si era progressivamente trasformata in una regione urbana polinodale composta dalle tre città maggiori e da una rete di centri più piccoli. I flussi pendolari mostravano in particolare un nucleo denso esteso fra Venezia, Padova e Treviso. Le tre province presentavano inoltre forti complementarità economiche: Padova era caratterizzata maggiormente dalle attività ad alta intensità di conoscenza, Treviso dalla manifattura, mentre Venezia conservava il proprio ruolo turistico e internazionale.
Il rapporto arrivava così a una conclusione importante: l’integrazione metropolitana non doveva essere considerata soltanto come un’eventuale riforma istituzionale, ma come una necessità funzionale. Fra le priorità venivano indicate una rete di trasporto metropolitana, una maggiore connessione fra Padova, Venezia e Treviso, il contenimento della dispersione urbana e il rafforzamento delle relazioni fra le imprese della città-regione.
Sul piano del governo del territorio l’OCSE rilevava tuttavia uno scarto: la città-regione esisteva nelle relazioni, ma non disponeva di una struttura corrispondente. Per questo proponeva di introdurre una vera «visione metropolitana» nelle decisioni strategiche e di rafforzare sia il coordinamento tra Regione e amministrazioni locali sia la cooperazione intercomunale. Lo studio non escludeva nemmeno l’opzione più radicale della costituzione di un governo o di una città metropolitana, ma chiedeva che una simile scelta fosse preceduta da un’analisi dei costi, dei benefici e del valore aggiunto della nuova istituzione.
Il PTRC e la «piattaforma metropolitana dell’ambito centrale»
Negli stessi anni la pianificazione regionale iniziava a leggere il territorio con categorie analoghe. Secondo il documento Piattaforma urbana ambito centrale del Veneto, il PTRC adottato nel febbraio 2009 introdusse il concetto di «Piattaforma metropolitana dell’ambito centrale», distinguendola dall’«ambito occidentale di rango metropolitano», identificato con l’area veronese. A nord veniva inoltre riconosciuto l’ambito pedemontano e a sud quello compreso tra Adige e Po.
Era un’impostazione rilevante perché spostava ulteriormente l’attenzione dalla singola città alle «reti di città». Mobilità, produzione e insediamenti venivano interpretati come componenti di uno spazio centrale di relazioni, non come fenomeni circoscritti ai rispettivi capoluoghi. Il sistema urbano regionale cominciava così a essere descritto come un insieme articolato di polarità, corridoi infrastrutturali e aree funzionalmente collegate.
Nel 2013, tre scenari alternativi
La pluralità delle possibili soluzioni emerge con particolare chiarezza in un documento sulla «dimensione ottimale del governo di sviluppo di un’economia locale».
Lo studio partiva dall’osservazione che tra Padova, Venezia e Treviso fosse individuabile un’area metropolitana, caratterizzata da elevata densità e crescita demografica. Ma, quando affrontava il possibile riassetto istituzionale del Veneto, non indicava una sola soluzione. Ne metteva sul tavolo tre.
La prima prevedeva un ripensamento complessivo dell’assetto regionale, con tre grandi città metropolitane – Verona, Padova e Venezia –, due città medie, Vicenza e Treviso, e una rete di città mandamentali. La seconda immaginava invece una città lineare Padova-Venezia, non ottenuta semplicemente sommando le due province, ma costruita come «città metropolitana sostanziale» attorno ai due poli e lungo l’asse dell’A4. La terza ipotesi era quella della Pa-Tre-Ve, cioè dell’aggregazione metropolitana Padova-Treviso-Venezia.
È forse il momento in cui appare più evidente che il problema veneto non fosse tanto riconoscere l’esistenza del fenomeno metropolitano, quanto stabilire quanti poli dovessero costituirlo e quale perimetro dovesse avere.
Dal PaTreVe alla Metropoli del Veneto
Le riflessioni contenute nella bozza di Veneto 2030, del febbraio 2014, compiono un ulteriore passo. Il documento parte dalla constatazione che il Veneto non possiede una «capitale regionale» paragonabile a Milano, Torino, Firenze o Bologna. La sua armatura urbana è invece costituita da tre città di dimensione relativamente simile – Venezia, Verona e Padova – affiancate da Treviso e Vicenza.
Da qui nasce una critica esplicita alla PaTreVe. Secondo Veneto 2030, limitare il sistema a Padova, Treviso e Venezia avrebbe lasciato Vicenza in un «vuoto territoriale», producendo un’esclusione poco coerente con la stessa logica metropolitana. La proposta ritenuta più convincente diventava perciò una «Città Metropolitana del Veneto» in grado di mettere insieme quattro polarità: Vicenza, Padova, Treviso e Venezia, con un territorio ancora da definire amministrativamente e con Chioggia e Jesolo quali estremi verso sud ed est.
Nello stesso documento emerge contemporaneamente un’altra idea: quella di un duplice sistema metropolitano. Il primo, interamente veneto, avrebbe avuto come riferimento l’ambito lagunare e sarebbe stato costituito da Vicenza, Padova, Treviso e Venezia, con Chioggia e Jesolo ai margini. Il secondo avrebbe riguardato il Veneto occidentale e avrebbe assunto la forma di una «metropoli del Garda», comprendente Brescia, Verona, Affi e forse Rovereto. Secondo il documento, il primo sistema appariva già più maturo del secondo grazie all’intensità delle relazioni economiche e sociali.
Anche il Sistema ferroviario metropolitano regionale, SFMR, veniva letto alla luce di questo disegno. Veneto 2030 sosteneva che il progetto fosse stato concepito come una rete di relazioni policentriche ma non ancora come uno strumento di vera integrazione territoriale: per diventarlo avrebbe dovuto essere accompagnato da politiche urbanistiche capaci di concentrare residenze e servizi attorno alle stazioni e da una gestione coordinata di mobilità e struttura urbana.
La piattaforma a quattro poli
La stessa impostazione viene sviluppata in modo ancora più sistematico nella Piattaforma urbana ambito centrale del Veneto, elaborata nel contesto del dibattito seguito alla riforma delle città metropolitane.
Il documento contesta sia la soluzione limitata alla Provincia di Venezia sia quella della PaTreVe. La prima viene descritta come una «città metropolitana di costa», ritenuta poco rappresentativa delle relazioni storiche e funzionali tra Venezia e l’entroterra; la seconda viene considerata troppo ristretta perché esclude Vicenza e marginalizza Verona.
L’alternativa proposta è una grande piattaforma centrale comprendente comuni appartenenti a quattro province, organizzata attorno a Vicenza, Padova, Treviso e Venezia e racchiusa idealmente in un trapezio avente come vertici Vicenza e Bassano a ovest, Jesolo a est e Chioggia a sud.
La dimensione ipotizzata era di circa 2 milioni di abitanti, 3.700 chilometri quadrati e circa 120 comuni. Nel confronto proposto dal documento, la sola Provincia di Venezia contava circa 850 mila abitanti su 2.450 chilometri quadrati. La tabella comparativa collocava la piattaforma centro-veneta, con 2.037.391 abitanti, al ventesimo posto fra le grandi aree metropolitane europee prese in considerazione, immediatamente sopra Copenaghen; il punto non era soltanto demografico, ma serviva agli autori per sostenere che il cambio di scala avrebbe permesso al Veneto di confrontarsi con sistemi urbani europei di primo livello.
La proposta non si traduceva però automaticamente nella richiesta di creare un’unica enorme autorità metropolitana. Al contrario, il documento osservava che un organismo corrispondente alle quattro province centrali sarebbe risultato talmente forte da rischiare di indebolire la Regione. La soluzione suggerita attribuiva perciò proprio alla Regione Veneto un ruolo di cabina di regia, necessario anche per garantire il riequilibrio fra area metropolitana, montagna e territori periferici.
E anche qui ricompare lo scenario dei due poli maggiori: una piattaforma centro-veneta e, a ovest, l’asse Verona-Brescia-Garda, legato sia alle infrastrutture sia alle relazioni economiche e territoriali.
Una metropoli cercata nei confini, ma già presente nelle relazioni
Guardate in successione, queste iniziative mostrano un progressivo allargamento dello sguardo. Il punto di partenza è Venezia e il problema della sua area metropolitana; subito dopo emerge l’asse Venezia-Padova, quindi la città-regione Padova-Treviso-Venezia studiata dall’OCSE. Nel 2013 vengono esplicitamente messe a confronto tre alternative – tre città metropolitane distinte, la città lineare Padova-Venezia e la PaTreVe – mentre negli studi successivi prende consistenza un quarto scenario: una piattaforma centro-veneta comprendente anche Vicenza, affiancata da un secondo sistema metropolitano occidentale imperniato su Verona e il Garda.
La costante è la difficoltà di sovrapporre il fenomeno metropolitano ai confini amministrativi esistenti. L’OCSE aveva descritto una città-regione che attraversava tre province e che ancora non costituiva un’entità formale; gli studi regionali successivi avrebbero esteso ulteriormente il perimetro, fino a quattro polarità centrali e a un sistema occidentale aperto verso Lombardia e Trentino.
In questo senso, il filo che lega le diverse proposte non è la ricerca di una nuova «capitale» del Veneto. È quasi il contrario: è il tentativo di dare una forma di governo a una regione nella quale la metropoli viene pensata come rete, composta da città diverse ma sempre più interdipendenti. La domanda rimasta aperta nei documenti è se quella rete debba tradursi in una sola istituzione, in più poli metropolitani oppure in forme più flessibili di coordinamento regionale e intercomunale. Ed è precisamente questa tensione – tra realtà funzionale e geografia amministrativa – ad aver accompagnato per anni il dibattito veneto sulla dimensione metropolitana.