Da Annecy alla Danimarca, fusioni e governi sovracomunali mostrano benefici, limiti e condizioni necessarie per funzionare.
La Valbelluna non sarebbe il primo territorio a interrogarsi sulla distanza crescente tra la geografia amministrativa e quella nella quale si muovono cittadini e imprese. In Europa il tema accompagna da decenni le riforme degli enti locali. I modelli adottati sono diversi: fusioni vere e proprie, unioni obbligatorie di comuni, autorità sovracomunali alle quali vengono trasferite alcune competenze, governi metropolitani costruiti sopra municipalità che mantengono una propria identità.
Il problema di partenza è spesso lo stesso. I confini comunali sono stati disegnati in una fase nella quale mobilità, servizi pubblici, sistemi produttivi e mercati del lavoro avevano una dimensione molto più circoscritta. Quando quella dimensione cambia, una parte crescente delle decisioni smette di coincidere con il territorio che l’amministrazione è chiamata a governare.
È una questione che riguarda direttamente la Valbelluna. Il perimetro costituito dagli undici comuni compresi tra Ponte nelle Alpi e Feltre conta 112.672 abitanti su poco più di 830 chilometri quadrati; includendo Alpago, Chies d’Alpago, Tambre e Setteville la popolazione arriva a 127.650 abitanti. Il materiale preparatorio descrive contemporaneamente un sistema nel quale le persone si muovono già oltre i confini comunali per lavoro e servizi, mentre pianificazione e responsabilità amministrative continuano a essere distribuite tra enti diversi.
Il confronto internazionale non offre una formula da importare. Offre però alcuni elementi abbastanza ricorrenti. La dimensione dell’ente incide sulla possibilità di mantenere strutture amministrative specializzate; la cooperazione funziona meglio quando le competenze assegnate all’ente comune sono chiare; le economie finanziarie sono meno certe di quanto venga spesso sostenuto; la perdita di prossimità politica è un rischio reale. Soprattutto, i casi più interessanti mostrano una distinzione tra identità locale e scala di governo: preservare la prima non richiede necessariamente di frammentare la seconda.
Annecy, una città nuova senza cancellare i vecchi comuni
Il caso più immediatamente confrontabile, almeno per collocazione geografica e dimensione, è quello di Annecy, nelle Alpi francesi. Dal primo gennaio 2017 sei comuni — Annecy, Annecy-le-Vieux, Cran-Gevrier, Meythet, Pringy e Seynod — sono confluiti nella nuova commune d’Annecy. Il risultato è stato un comune con oltre centomila abitanti, formato da centri precedentemente autonomi.
La riforma non ha comportato la scomparsa completa delle precedenti articolazioni territoriali. Il sistema francese delle communes nouvelles permette infatti di conservare comuni delegati e sedi locali, mentre sindaco, consiglio comunale, amministrazione generale e principali responsabilità fanno capo all’ente unitario.
Annecy presenta inoltre un secondo livello interessante. La città fa parte del Grand Annecy, struttura intercomunale che comprende un territorio più ampio e alla quale sono affidate competenze che per loro natura superano il perimetro del singolo comune, dalla mobilità allo sviluppo economico, dalla gestione dei rifiuti alla pianificazione territoriale.
Non è un caso da utilizzare come dimostrazione di risparmi finanziari automatici. La sua utilità, nel confronto con la Valbelluna, è soprattutto istituzionale. Mostra che l’unificazione del centro decisionale può convivere con articolazioni territoriali e identità precedenti e, contemporaneamente, che alcune politiche richiedono una scala ancora superiore rispetto a quella del comune centrale.
Le fonti di riferimento sono la documentazione istituzionale della Ville d’Annecy e del Grand Annecy e i dati territoriali dell’INSEE.
Glarona, la riforma radicale di un territorio alpino
Per caratteristiche geografiche il precedente più interessante si trova probabilmente in Svizzera. Nel Cantone di Glarona, territorio alpino con una popolazione complessiva di poche decine di migliaia di abitanti, una riforma decisa dalla Landsgemeinde ha portato dal 2011 alla riduzione dei comuni da 25 a tre: Glarus Nord, Glarus e Glarus Süd.
La trasformazione è significativa perché non nasce da un processo di urbanizzazione metropolitana. Il problema era piuttosto quello della sostenibilità di amministrazioni molto piccole chiamate a gestire funzioni divenute progressivamente più complesse.
La riforma ha aumentato in modo molto rilevante la dimensione amministrativa dei singoli enti e ha consentito di concentrare strutture, personale e competenze. Nel valutarla è però utile distinguere l’effetto istituzionale da quello strettamente finanziario. Il dato certo è la costruzione di tre amministrazioni con una massa critica molto superiore rispetto alle precedenti. Più difficile è attribuire alla sola fusione risultati economici generali o sostenere che ogni servizio sia diventato meno costoso.
Glarona porta nel confronto un’altra indicazione. Una riorganizzazione territoriale può riguardare anche aree montane, caratterizzate da insediamenti distribuiti e da una forte identità delle singole comunità. La maggiore dimensione amministrativa non richiede necessariamente la costruzione di una città compatta.
La ricostruzione della riforma è contenuta nella documentazione del Kanton Glarus sulla Gemeindestrukturreform.
La Danimarca e la prova su larga scala
La Danimarca costituisce uno dei casi europei più studiati perché la riforma del 2007 modificò contemporaneamente un numero molto elevato di enti. I comuni passarono da 271 a 98 e le tredici contee furono sostituite da cinque regioni. Ai nuovi comuni furono affidate responsabilità più ampie, sul presupposto che enti di maggiori dimensioni potessero gestire servizi complessi e strutture professionali difficilmente sostenibili dai comuni più piccoli.
Proprio la dimensione della riforma ha permesso agli economisti di studiarne gli effetti con strumenti più robusti rispetto ai singoli casi volontari.
Una ricerca pubblicata nel 2016 sull’American Political Science Review da Jens Blom-Hansen, Kurt Houlberg, Søren Serritzlew e Daniel Treisman ha rilevato economie nella spesa amministrativa associate all’aumento della dimensione comunale. Il risultato non equivale però a sostenere che ogni voce di bilancio diminuisca dopo una fusione. Le economie di scala risultano più evidenti nelle funzioni amministrative che nei servizi la cui spesa dipende direttamente dal numero e dalle caratteristiche degli utenti.
Un altro studio, pubblicato nella stessa rivista nel 2011 da David Dreyer Lassen e Søren Serritzlew, ha osservato l’altra faccia della riforma. Nei comuni diventati più grandi si può ridurre la percezione dei cittadini di poter incidere sulle decisioni pubbliche. È uno degli effetti che ricorrono anche nella letteratura internazionale: guadagnare dimensione amministrativa può significare perdere una parte della prossimità politica.
La Danimarca suggerisce quindi una conclusione meno semplice di quella secondo cui «più grande costa meno». La maggiore scala può permettere di razionalizzare gli apparati e sostenere competenze più specialistiche. Il rapporto tra cittadini e decisori deve però essere ricostruito attraverso istituzioni di prossimità, forme di partecipazione e presenza territoriale dei servizi.
La fonte istituzionale principale è The Local Government Reform – In Brief del Danish Ministry of the Interior and Health.
La Francia e l’alternativa alla fusione completa
Non tutte le esperienze europee sono fondate sulla cancellazione dei comuni. In Francia si è sviluppato nel tempo un sistema molto esteso di intercommunalité, attraverso enti pubblici di cooperazione intercomunale ai quali i comuni trasferiscono competenze e, in molti casi, capacità fiscale.
È una strada particolarmente interessante nel dibattito sulla Valbelluna perché separa due questioni che spesso vengono sovrapposte. Una comunità può mantenere il proprio sindaco e il proprio municipio e, nello stesso tempo, non decidere più autonomamente su materie che hanno ormai una dimensione territoriale più ampia.
Le communautés d’agglomération e le métropoles francesi gestiscono, con differenze legate alle rispettive forme istituzionali, materie quali sviluppo economico, pianificazione, mobilità, ambiente, rifiuti e altre infrastrutture di area vasta. Grenoble-Alpes Métropole, in un contesto anch’esso alpino, rappresenta un esempio di questo modello: i comuni continuano a esistere, mentre una parte significativa delle decisioni strategiche è stata collocata a livello metropolitano.
Il vantaggio è la possibilità di evitare una fusione integrale. Il rischio è costruire un sistema nel quale competenze comunali e intercomunali continuano a sovrapporsi. La letteratura sulle aggregazioni locali sottolinea infatti che la cooperazione produce risultati migliori quando il trasferimento delle responsabilità è effettivo. Se ogni decisione richiede nuovamente l’accordo di tutti gli enti partecipanti, il livello sovracomunale può diventare un ulteriore passaggio amministrativo anziché una semplificazione.
È un aspetto centrale anche per la Valbelluna. Un’unione dei servizi avrebbe caratteristiche molto diverse da un tavolo permanente tra sindaci. Nel primo caso alcune funzioni cesserebbero di essere comunali e verrebbero governate da un’unica struttura. Nel secondo rimarrebbero tredici o più titolari della decisione.
Auckland, la governance unica mantenendo i territori
Fuori dall’Europa, uno dei casi più studiati è Auckland. Nel 2010 la Nuova Zelanda accorpò l’Auckland Regional Council e sette amministrazioni locali creando un unico Auckland Council. La riforma nacque dopo i lavori della Royal Commission on Auckland Governance, che aveva individuato nella frammentazione istituzionale uno degli ostacoli alla capacità dell’area urbana di assumere decisioni coerenti su infrastrutture, trasporti e sviluppo.
L’operazione non si limitò alla fusione degli uffici. Venne costruita una governance a due livelli: un sindaco e un consiglio competenti sull’intera Auckland e 21 local boards destinati alla rappresentanza e alle funzioni più vicine alle comunità. La mobilità venne affidata a un’unica organizzazione, Auckland Transport.
L’Office of the Auditor-General neozelandese, analizzando la transizione, ha documentato la capacità di creare in tempi relativamente brevi una singola amministrazione senza interruzioni rilevanti dei servizi, insieme alle difficoltà organizzative inevitabili in una trasformazione di quelle dimensioni. Anche qui il risultato più significativo riguarda l’integrazione della pianificazione e della responsabilità politica più che la dimostrazione di un risparmio generalizzato.
Auckland non è comparabile con la Valbelluna per popolazione e struttura urbana. Il principio istituzionale è però trasferibile: le decisioni strategiche possono essere concentrate in un governo unico lasciando a organismi territoriali eletti la gestione delle questioni locali.
Le fonti principali sono il Report of the Royal Commission on Auckland Governance del 2009 e il rapporto dell’Office of the Auditor-General Auckland Council: Transition and emerging challenges.
Toronto e il limite della promessa dei risparmi
C’è anche un precedente utile proprio perché invita alla cautela. Nel 1998 Toronto e cinque comuni limitrofi furono riuniti in una sola città, insieme alla precedente struttura metropolitana.
Una parte del dibattito che accompagnò la riforma era fondata sulla prospettiva di ridurre i costi. Gli studi successivi hanno mostrato una realtà più complessa. L’unificazione di strutture amministrative può eliminare duplicazioni, ma contemporaneamente tende a uniformare salari, contratti e livelli dei servizi. Quando l’armonizzazione avviene verso gli standard più elevati, una parte dei risparmi attesi può essere assorbita.
Richard Bird ed Enid Slack, analizzando Toronto insieme ad altre fusioni municipali nello studio Merging Municipalities: Is Bigger Better?, hanno messo in discussione l’idea che le aggregazioni producano di per sé riduzioni significative della spesa.
Il caso canadese non dimostra che una governance unitaria sia inutile. Indica piuttosto che il suo obiettivo deve essere definito correttamente. Se la ragione principale di una fusione viene presentata come la diminuzione immediata delle tasse o dei costi, le aspettative rischiano di essere superiori ai risultati. Se l’obiettivo è acquisire capacità di pianificazione, integrare politiche territoriali e disporre di competenze tecniche adeguate, la valutazione deve utilizzare parametri diversi.
Quello che emerge dal confronto
Anche gli studi comparativi arrivano a conclusioni prudenti. António Tavares, in una rassegna della letteratura internazionale pubblicata su Local Government Studies nel 2018, osserva come gli effetti delle fusioni dipendano dal tipo di servizi, dalla struttura dei costi e dalle caratteristiche territoriali. Le economie di scala esistono per alcune funzioni, ma non crescono indefinitamente con la dimensione dell’ente.
Un filone di ricerca dell’OECD ha affrontato lo stesso problema dal punto di vista delle aree urbane. Nel lavoro What Makes Cities More Productive? Evidence on the Role of Urban Governance from Five OECD Countries, Rudiger Ahrend e gli altri autori individuano una relazione tra frammentazione della governance e performance delle aree metropolitane, rilevando al tempo stesso come la presenza di strutture di governo sovracomunali possa attenuarne gli effetti.
Il confronto tra questi casi suggerisce quindi di spostare la discussione. La scelta non riguarda soltanto il numero dei comuni. Riguarda quali decisioni vengono prese insieme, chi ne risponde politicamente, quale amministrazione dispone delle competenze necessarie e se il livello territoriale comune possiede risorse proprie per realizzarle.
Per la Valbelluna questa distinzione è rilevante. Una fusione in un solo comune rappresenterebbe la soluzione istituzionalmente più netta, ma non è l’unico modello possibile. Anche un’unione amministrativa o un’autorità sovracomunale potrebbe produrre una parte significativa degli stessi effetti, purché le competenze strategiche siano trasferite realmente.
L’esperienza europea mostra invece risultati più incerti quando l’integrazione si limita alla cooperazione volontaria tra enti che conservano ciascuno il potere finale di decisione.
L’elemento comune ai casi che hanno consolidato una capacità di governo più ampia non è quindi la cancellazione delle identità locali. Annecy conserva articolazioni territoriali, Glarona continua a comprendere comunità distinte, Auckland utilizza i local boards, le metropoli francesi mantengono i comuni.
Ciò che cambia è il luogo nel quale vengono assunte alcune decisioni.
Per una Valbelluna chiamata a confrontarsi con lo spopolamento, con la crescente complessità dei servizi e con sistemi economici di pianura dotati di strutture amministrative e professionali molto più grandi, questa appare la lezione più utilizzabile. Non tutto deve necessariamente essere amministrato dallo stesso ufficio e non tutti i servizi devono essere centralizzati. Ma mobilità, pianificazione territoriale, sviluppo economico, grandi infrastrutture, capacità progettuale e competenze specialistiche richiedono una scala coerente con il territorio reale.
La forma istituzionale può quindi restare materia di confronto. Le esperienze internazionali indicano però una condizione abbastanza precisa: quando una funzione viene riconosciuta come sovracomunale, deve esserci un soggetto che abbia il potere effettivo di governarla. In altre parole, la cooperazione può assumere forme diverse; la regia, per funzionare, difficilmente può restare plurale.
Fonti principali
Per la Danimarca: Danish Ministry of the Interior and Health, The Local Government Reform – In Brief; Jens Blom-Hansen, Kurt Houlberg, Søren Serritzlew e Daniel Treisman, «Jurisdiction Size and Local Government Policy Expenditure: Assessing the Effect of Municipal Amalgamation», American Political Science Review, 110(4), 2016; David Dreyer Lassen e Søren Serritzlew, «Jurisdiction Size and Local Democracy: Evidence on Internal Political Efficacy from Large-scale Municipal Reform», American Political Science Review, 105(2), 2011.
Per la letteratura comparata: António F. Tavares, «Municipal amalgamations and their effects: a literature review», Local Government Studies, 44(1), 2018; Rudiger Ahrend et al., What Makes Cities More Productive? Evidence on the Role of Urban Governance from Five OECD Countries, OECD Regional Development Working Papers 2014/05.
Per Annecy e la Francia: INSEE; Ville d’Annecy, documentazione sulla commune nouvelle; Grand Annecy, documentazione istituzionale sulle competenze dell’agglomerazione; Grenoble-Alpes Métropole, documentazione istituzionale.
Per la Svizzera: Kanton Glarus, documentazione sulla Gemeindestrukturreform.
Per la Nuova Zelanda: Report of the Royal Commission on Auckland Governance, 2009; Office of the Auditor-General New Zealand, Auckland Council: Transition and emerging challenges.
Per il Canada: Enid Slack e Richard M. Bird, Merging Municipalities: Is Bigger Better?, Institute on Municipal Finance and Governance, University of Toronto, 2013.